國(guó)家監(jiān)察法草案是怎樣出爐的？

　　十八屆六中全會(huì)閉幕后組成立法工作專班 草案在網(wǎng)上公開征求公眾意見

　　國(guó)家監(jiān)察法草案是怎樣出爐的？

　　2018年2月25日，廣西崇左市大新縣監(jiān)察委員會(huì)掛牌成立。至此，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成。在外界看來(lái)，這是“值得銘記的時(shí)刻”，是國(guó)家重大政治體制改革邁過的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革部署始于2016年11月，起初在北京、山西、浙江三地先行先試，繼而在全國(guó)鋪開。而今這項(xiàng)工作如期完成。與此同時(shí)，今天監(jiān)察法草案提請(qǐng)全國(guó)人代會(huì)審議。全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)北京青年報(bào)記者介紹了監(jiān)察法草案出爐過程等情況。

　　出爐

　　全文公開后收到意見13000余條

　　國(guó)家監(jiān)察法草案第一次全文進(jìn)入公眾視野是在2017年11月，該草案面向社會(huì)公開征求意見。當(dāng)年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行初審。

　　事實(shí)上，中紀(jì)委早在研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的同時(shí)，已考慮將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法，“2016年10月黨的十八屆六中全會(huì)閉幕后，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組成了國(guó)家監(jiān)察立法的工作專班。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室處長(zhǎng)陳國(guó)剛說，2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省(市)設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。

　　一年后，官方公布的“試點(diǎn)綜述”提到，王岐山曾16次研究改革方案、10次研究部署試點(diǎn)工作，赴3省(市)調(diào)研指導(dǎo)。全國(guó)人大常委會(huì)迅速通過試點(diǎn)工作的決定，為試點(diǎn)工作提供法治保障。

　　國(guó)家監(jiān)察法草案初次審議后，曾多次公開征求意見。2017年6月下旬，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行初次審議。此后，全國(guó)人大法工委將草案分送23個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)和31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)人大常委會(huì)征求意見，并召開專家座談會(huì)，聽取憲法、行政法和刑事訴訟法專家學(xué)者的意見。同年11月，監(jiān)察法草案在中國(guó)人大網(wǎng)全文公開，征求社會(huì)公眾的意見，“這個(gè)意見的反響也是比較激烈的，共有3000多人提出了13000多條意見。”陳國(guó)剛說。

　　十九大后，監(jiān)察法草案根據(jù)十九大精神和常委會(huì)組成人員審議意見和各方意見做了修改完善。2017年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行了二次審議。常委會(huì)組成人員認(rèn)為二審稿充分吸收了各方意見，已經(jīng)較為成熟。這次會(huì)議決定，將監(jiān)察法草案提請(qǐng)今年3月召開的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議進(jìn)行審議。

　　2018年1月18日至19日，十九屆二中全會(huì)審議通過中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議。同月29日至30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議決定，將憲法修正案草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議，監(jiān)察法草案則根據(jù)憲法修改的精神做了進(jìn)一步修改。

　　陳國(guó)剛說，2018年1月31日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳將監(jiān)察法草案發(fā)送給十三屆全國(guó)人大代表，“根據(jù)立法法規(guī)定，上大會(huì)的法律草案要在大會(huì)召開前一個(gè)月送給代表。要嚴(yán)格按照立法法規(guī)定辦事?！?/p>

　　意義

　　監(jiān)察法是對(duì)國(guó)家權(quán)力做出重新配置

　　北青報(bào)記者注意到，監(jiān)察法草案一審、二審內(nèi)容有較大調(diào)整。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室副主任童衛(wèi)東說，制定監(jiān)察法的過程，社會(huì)各方都非常關(guān)注。全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，一審后征求了中央有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和地方意見，聽取了有關(guān)專家意見，并通過中國(guó)人大網(wǎng)公開征求社會(huì)公眾意見。“二審稿主要針對(duì)常委會(huì)委員提出的審議意見和社會(huì)各方意見進(jìn)行了修改。總的來(lái)說是積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，重點(diǎn)對(duì)監(jiān)察程序和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督進(jìn)行修改完善。”

　　談及調(diào)整的具體內(nèi)容，童衛(wèi)東指出，一是針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)的過程中如何保障被調(diào)查人權(quán)利的問題，二審稿增加了不少規(guī)定；二是針對(duì)如何做好對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身監(jiān)督的問題，二審稿也作出了加強(qiáng)、完善。

　　那么，國(guó)家監(jiān)察法為什么要提請(qǐng)全國(guó)人代會(huì)審議？

　　立法法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他基本法律。依據(jù)這條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)2015年修改了立法法，2016年制定了慈善法，2017年通過了民法總則。今年，憲法修正案和國(guó)家監(jiān)察法也將走上全國(guó)人代會(huì)。

　　童衛(wèi)東表示，監(jiān)察法會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)作出重要調(diào)整和完善。即，在原來(lái)人大下“一府兩院(人民政府、人民法院、人民檢察院)”的基礎(chǔ)上增加“一委(監(jiān)察委員會(huì))”，并對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的組織、職責(zé)、權(quán)限、程序以及對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督等作出規(guī)定。“可以說，監(jiān)察法是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性作用的法律，應(yīng)當(dāng)予以重視?！?/p>

　　然而國(guó)家監(jiān)察法只是十二屆全國(guó)人大制定的法律中的一部。據(jù)介紹，截至2017年12月底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)新制定的法律共有25部，修改的法律件次達(dá)到127件次，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定44件，作出的法律解釋9件。

　　十二屆全國(guó)人大通過立法決定和授權(quán)決定，為改革提供保障，確保重大改革于法有據(jù)的一個(gè)突出表現(xiàn)就是先做了國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。

　　需要注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)并非盲目推進(jìn)速度，而是在確保立法質(zhì)量的前提下推進(jìn)的。全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹表示，“即便是下快手棋、先手棋，我們也會(huì)充分聽取意見，反復(fù)調(diào)研論證，程序一個(gè)都不能少。只有從領(lǐng)導(dǎo)開始，到每一個(gè)工作人員加班加點(diǎn)工作，才能保證立法工作完成，保證立法質(zhì)量?！?/p>

　　釋疑

　　為什么在反腐敗方面立法？

　　近年來(lái)，我國(guó)在反腐敗方面取得重大成就，為什么還要進(jìn)行立法？

　　對(duì)此，童衛(wèi)東解釋說，制定監(jiān)察法是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。黨中央對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法工作高度重視，習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會(huì)和十八屆中央紀(jì)委五次、六次、七次全會(huì)上均對(duì)此提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次專題研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、國(guó)家監(jiān)察相關(guān)立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國(guó)家監(jiān)察立法工作的方向和時(shí)間表、路線圖，黨的十九大明確提出：“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘雙規(guī)’措施”。

　　監(jiān)察法是反腐敗立法，是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。制定監(jiān)察法，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，對(duì)于創(chuàng)新和完善國(guó)家監(jiān)察制度，實(shí)現(xiàn)立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

　　改革推向全國(guó)符合法理嗎？

　　監(jiān)察體制改革一開始是授權(quán)三個(gè)省市，去年11月向全國(guó)各省市授權(quán)，這種做法是否符合法理？

　　對(duì)此，童衛(wèi)東指出，去年11月，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過了《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。這是根據(jù)黨的十九大的部署作出的決定。主要目的是，去年年底和今年年初地方人大換屆選舉，而監(jiān)察委員會(huì)主任要由人代會(huì)選舉產(chǎn)生。所以正是這樣一個(gè)授權(quán)決定，使得地方人大換屆時(shí)一并選舉產(chǎn)生了地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察體制改革工作和地方人大換屆選舉得以銜接。這也是從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是根據(jù)工作需要作出的安排。

　　被留置人人身權(quán)如何保障？

　　童衛(wèi)東說，在監(jiān)察法草案征求意見過程中，不少學(xué)者和社會(huì)公眾關(guān)心被調(diào)查人在留置期間的權(quán)利保護(hù)問題。為此草案作出了一些規(guī)定，一是明確留置期限，草案規(guī)定留置期間不得超過三個(gè)月，在特殊情況下可延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月，省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

　　二是采取留置措施后應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)通知被留置人所在單位和家屬，除有礙調(diào)查的情形外。

　　三是保障被留置人的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人應(yīng)當(dāng)合理安排問詢時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)。

　　四是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，即人身安全事故，或是發(fā)生安全事故后隱瞞不報(bào)，報(bào)告失實(shí)、處置不當(dāng)?shù)模瑢?duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員要依法給予處理。

　　通過上述規(guī)定，從制度上有效保障被留置人的合法權(quán)益。

　　對(duì)留置場(chǎng)所是如何規(guī)范的？

　　監(jiān)察法制定過程中，對(duì)“留置”制度和“留置”場(chǎng)所的問題各方都較為關(guān)注。

　　北京、山西、浙江三個(gè)試點(diǎn)地方的留置場(chǎng)所，有的是用紀(jì)檢監(jiān)察原有的辦案場(chǎng)所，有的是在拘留場(chǎng)所內(nèi)單獨(dú)辟一個(gè)區(qū)域做留置場(chǎng)所。

　　全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李適時(shí)曾在去年12月召開的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上介紹，有的常委會(huì)委員、地方和專家，建議對(duì)留置場(chǎng)所相關(guān)規(guī)范進(jìn)一步予以明確。

　　根據(jù)草案一審稿，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，并具有相關(guān)情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)審批可將其“留置在特定場(chǎng)所”。但卻未明確“特定場(chǎng)所”具體指哪些場(chǎng)所，對(duì)此，草案二審稿增加規(guī)定，“留置場(chǎng)所的設(shè)置和管理依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

　　監(jiān)察檢察公安要怎樣配合？

　　談及調(diào)查辦案期間監(jiān)察、檢察、公安機(jī)關(guān)各自要承擔(dān)哪些責(zé)任、相互之間怎么配合，童衛(wèi)東說，“這是監(jiān)察法立法中一個(gè)非常重要的問題，根據(jù)草案規(guī)定，這些機(jī)構(gòu)各有分工，但總的原則是相互配合、相互制約?！?/p>

　　他解釋說，在具體規(guī)定上，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)債調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉及職務(wù)犯罪，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的，將移送檢察機(jī)關(guān)依法審查，提起公訴。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清、證據(jù)確實(shí)充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)依法作出起訴決定。經(jīng)審查認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可自行補(bǔ)充偵查。

　　“人民檢察院對(duì)有刑事訴訟法規(guī)定的不予起訴情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，可依法作出不起訴決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定錯(cuò)誤的，可向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系?！蓖l(wèi)東說，涉及反腐敗問題，主要由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，調(diào)查過程中有一些措施需要公安機(jī)關(guān)配合的，比如通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查措施等，由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出決定，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

　　本版文/本報(bào)記者 孟亞旭